Ökonomische Argumente für die öffentliche Kulturförderung

Es stimmt, dass für eine optimale Quantität und Qualität von Kulturgütern neben dem Markt noch ein anderer Mechanismus bestehen muss, denn der Markt funktioniert im Kulturbereich nicht gut.
Kulturzentrum Niesenberger

Andrej Srakar

Ökonomische Argumente für die öffentliche Kulturförderung

 

Einführung: Ist Kultur ein öffentliches Gut?

 

Als Einführung in diesen Artikel stellen wir uns eine kurze, und, wie sich schnell herausstellen wird, sehr provokante Frage: Ist Kultur ein öffentliches Gut? Und wenn nicht, was bedeutet das?[i] Außerhalb von ÖkonomInnenkreisen werden das viele für eine triviale und störende, ja geradezu häretische Frage halten – schließlich ist doch „jedem klar, dass Kultur etwas Öffentliches ist“. Wie aber sehen das ÖkonomInnen?

 

Wir ÖkonomInnen sagen meist, ein Gut ist dann öffentlich, wenn es gleichzeitig zwei grundlegende Kriterien erfüllt: die Nicht-Ausschließbarkeit (niemand kann vom Konsum des Gutes ausgeschlossen werden) und die Nicht-Rivalität (wenn ich das Gut konsumieren kann, kann dies gleichzeitig auch jede andere Person ungestört tun). Dabei wird schnell klar, dass Kultur anhand dieser Kriterien in den meisten Fällen tatsächlich keinesfalls als öffentliches Gut definiert werden kann: ZuschauerInnen können aus einer Theatervorstellung ausgeschlossen werden, indem sie Eintritt bezahlen müssen; wenn wir ein Buch lesen, bedeutet das, dass niemand sonst es gleichzeitig lesen kann; auch vom Konsum eines Films können wir durch den zu bezahlenden Eintritt im Kino „ausgeschlossen“ werden. Nur sehr wenige Kulturgüter – zum Beispiel öffentlich zugängliche Denkmäler – sind tatsächlich völlig öffentlich.

 

Es besteht jedoch kein Grund, gleich in die Luft zu gehen (von wegen „neoliberaler Blödsinn, natürlich ist Kultur ein öffentliches Gut und muss von staatlicher Seite finanziert werden“). Es stimmt, dass für eine optimale Quantität und Qualität von Kulturgütern neben dem Markt noch ein anderer Mechanismus bestehen muss, denn der Markt funktioniert im Kulturbereich nicht gut. Dafür gibt es eine Reihe von Beweisen – den wahrscheinlich übersichtlichsten und vollständigsten Überblick dazu bietet Bruno Frey in seinem Artikel aus dem Jahr 2003.[ii] Frey spricht darin von zahlreichen Unzulänglichkeiten des Marktes im Bereich der Kultur, sowohl auf Ebene des Angebots als auch der Nachfrage.

 

Dabei wird schnell klar, dass Kultur anhand dieser Kriterien in den meisten Fällen tatsächlich keinesfalls als öffentliches Gut definiert werden kann. 

 

Als ich vor Jahren meine Diplomarbeit verfasst habe, traf ich auf ein Argument, das im ökonomischen Sinne wahrscheinlich auch heute noch das stichhaltigste ist, wenn es um die Rechtfertigung der öffentlichen Kulturförderung geht. Natürlich muss aufgezeigt werden, dass der Markt im Bereich der Kultur Unzulänglichkeiten aufweist, und zwar solche, die schon ganz grundsätzlich bedeuten, dass für die (gesellschaftlich) optimale Quantität und Qualität von Kulturgütern jemand außerhalb des Marktsystems sorgen muss. Eine dieser Unzulänglichkeiten ist offensichtlich: Kultur zieht so genannte „Externalitäten“ oder auch externe Effekte nach sich. Einfacher gesagt, Kultur hat auch auf jene Auswirkungen, die nicht am „Gebrauch“ von Kulturgütern teilhaben – also jene, die eine Vorstellung oder Ausstellung nicht sehen, ein Konzert nicht hören, ein Buch nicht lesen oder eine Skulptur nicht berühren. Mehr noch: Diese Werte können sehr hoch sein. Die bekannteste Studie darüber stammt von der dänischen Professorin Trine Bille, die gezeigt hat, dass sich der Gesamtwert des Königlich Dänischen Theaters zu mehr als 80% aus Werten zusammensetzt, die wir ÖkonomInnen als nicht-nutzungsabhängige Werte bezeichnen.[iii] Wenn wir also öffentliche Subventionen an Einrichtungen wie das Königlich Dänische Theater rechtfertigen wollen, müssen derartige Werte oftmals sogar dringend berücksichtigt werden. 

 

Um es in  der ÖkonomInnensprache zu sagen: Anstelle einer individuellen Nutzenfunktion ist der soziale Nutzen zu berücksichtigen, (erst) damit verschiebt sich jedoch der Schnittpunkt von Kosten- und Nutzenfunktion (das ökonomische Gleichgewicht) auf einen Punkt, an dem es „gerade genug“ Kultur gibt, immerhin jedoch um Einiges mehr als wenn nur die Nachfrage des Marktes berücksichtigt würde. Wie die MathematikerInnen sagen würden: quod erat demonstrandum. Damit kann das Argument abgeschlossen werden und das ist eine ausreichende Erklärung dafür, dass Kultur auch Finanzierung von staatlicher Seite benötigt, wenn wir sie „good and plenty“ (frei nach dem Buchtitel des berühmt-berüchtigten amerikanischen Kulturökonomen Tyler Cowen aus dem Jahr 2006) zur Verfügung haben wollen. 

 

Aber: Wie überzeugt man den Finanzminister?

 

Die Sache ist jedoch leider nicht so einfach. Wenn Sie an den Finanzminister eines beliebigen Landes herantreten und ihm sagen, er müsse die Kultur unterstützen, weil der Markt hier nicht gut funktioniert und die Kultur „nicht-nutzungsabhängige Werte“ aufweist, wird er Sie wahrscheinlich anstarren wie der sprichwörtliche „Ochs das Scheunentor“. Noch so ein Kulturfunktionär, der unsere Sprache nicht versteht. Sagen Sie mir, welchen Nutzen bringt die Kultur unserem Staat? Schafft sie Arbeitsplätze? Werden deshalb mehr Steuern eingenommen? Geht es dadurch den Unternehmen besser? Wächst dadurch zumindest der Tourismus und kommen mehr zahlungskräftige Gäste in die heimischen Unterkünfte?

 

Zuerst antworten wir ihm, was er hören möchte: „Ja, Herr Minister, tatsächlich schafft Kultur neue Arbeitsplätze und sorgt für wirtschaftliche Einnahmen.“ Obwohl die Debatte zu diesem Thema überaus verworren und oft von Missbrauch gekennzeichnet ist, zeigen jene Studien, denen man diesbezüglich Glaubwürdigkeit attestieren kann, tatsächlich, dass die Multiplikatoren (grob gesagt bezeichnet dieser Begriff die Rentabilität eines bestimmten Sektors im Vergleich zu allen anderen im Land) für als dem kulturellen Sektor zugehörige Tätigkeiten tatsächlich zu den hohen, mitunter sogar zu den höchsten von allen Sektoren zählen. Kultur hat also tatsächlich große ökonomische Auswirkungen.

 

Dennoch ist an dieser Stelle ein kurzer Einschub angebracht. Leider habe ich unlängst den Slowenien-Besuch eines hochrangigen EU-Experten für Kulturindustrie versäumt, ich hörte jedoch seine Äußerungen im slowenischen Fernsehen. Er meinte, dass wir uns der „nachweisbaren“ Effekte der Kultur nicht bewusst seien und dass sich die enormen wirtschaftlichen Auswirkungen kultureller Festivals und Ereignisse sogar ganz genau messen ließen. So etwas ist (leider – ich kann es nicht anders sagen) ein völliges Hirngespinst. Es stimmt zwar, dass es eine Reihe von Studien gibt, die eben das besagen, ich wage jedoch zu behaupten, dass wirklich alle diese Studien voller Ungenauigkeiten und Schwächen in ihrer methodologischen Vorgehensweise sind. Tatsächlich sind vier Jahrzehnte nach Veröffentlichung der ersten ökonomischen Auswirkungsstudie von Cwi und Lyall (1977) nicht einmal die grundlegendsten Fragen in diesem Bereich beantwortet.[iv] Dies geht auch aus unzähligen anderen ähnlichen Studien hervor. Einerseits sind die methodologisch stark umstrittenen Auswirkungsstudien ein Problem (der beste Beitrag zu diesem Thema ist wahrscheinlich immer noch jener von Seaman aus dem Jahr 1987, auch wenn dieser wirklich schon alt ist)[v], andererseits aber auch die konkurrierende Methodologie der kontingenten Bewertung, die akademisch besser angenommen wird, aber trotzdem voller Unzulänglichkeiten und Fehler ist und der Beantwortung grundlegender, „klassischer“ Fragen zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der Kultur ausweicht, indem gesagt wird, diese seien „irrelevant“.

 

In diesem Zusammenhang also von Wissen bzw. Wahrheit oder von exakten Zahlen zu sprechen, ist umstritten, wenn nicht sogar verwerflich. Trotzdem kommt genau das (sehr) häufig vor, besonders unter BeamtInnen, die blind Studien wie „The Economy of Culture in Europe“ aus dem Jahr 2006 vertrauen.[vi] Solche Studien bauen einzig auf grundlegenden deskriptiven Statistiken auf und können tatsächlich nur als Quelle für Basisinformationen dienen, keinesfalls jedoch für irgendeine Art von genaueren Einblicken oder Überlegungen, geschweige denn für tatsächliche spätere Maßnahmen. In diesem Kontext spricht der oben erwähnte Bruno Frey von „arts people“ (die derartigen Studien blind vertrauen) und „arts economists“ (die angeblich auf Seiten der kontingenten Bewertungsstudien sind).[vii] Ich selbst würde letzterem zustimmen – tatsächlich ergreifen die „arts economists“ Partei für die kontingente Bewertung, was jedoch ein schlimmer Fehler ist. Aufgrund dieses Fehlers haben wir zumindest zwei Jahrzehnte bei der Suche ernsthafterer Antworten auf „tatsächliche“ ökonomische Auswirkungen von Kultur verloren. Die Frage ist, ob schließlich auch die „arts economists“ aufwachen und sich darüber klar werden, dass gerade ihre Ignoranz in diesen Fragen höchstwahrscheinlich dazu geführt hat, dass solche Äußerungen von „hochrangigen ExpertInnen“ immer noch die Öffentlichkeit überzeugen.

 

Und dennoch: Was sagen wir also dem Finanzminister? Wie überzeugen wir ihn? Wie gesagt gibt es doch einige stichhaltige Hinweise dafür, dass Kultur tatsächlich merkliche wirtschaftliche Auswirkungen haben kann. Soll man ihm das sagen und es dabei belassen?

 

Nach einem ganzen Jahrzehnt, das ich auch selbst damit verbracht habe, in diversen Ministerien Überzeugungsarbeit zu leisten, bin ich davon überzeugt, man sollte ihm genau das sagen. Auch wenn es im Sinne der Wirtschaftstheorie das falsche Argument für die öffentliche Kulturförderung ist (schließlich sagt es rein gar nichts über das „öffentliche Wesen“ von Kultur aus, das eigentlich der einzige Indikator für die Rechtfertigung einer öffentlichen Finanzierung sein müsste), wird es wahrscheinlich das einzige sein, dem er Gehör schenkt, zumindest in heutigen Zeiten, in denen wir mit den Folgen der Wirtschaftskrise konfrontiert sind. Kunst und Kultur verfügen also tatsächlich über eine Vielzahl an Multiplikatoren, und das kann der Staat vor allem für größere öffentliche Investitionen und Anlagen nutzen – diese können so einerseits einen Weg aus der Wirtschaftskrise darstellen, andererseits aber auch eine nützliche Basis und ein Überbau für zukünftige Kulturarbeit sein.

 

Schlussfolgerungen

 

In diesem kurzen Beitrag konnten wir uns nur drei ökonomische Argumente für die öffentliche Kulturfinanzierung etwas genauer ansehen. Wir haben die „baumolsche Kostenkrankheit“[viii] (noch ein Argument, das sich bei der Verteidigung der öffentlichen Kulturförderung aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht als falsch erwiesen hat), die asymmetrische Informationslage und das Problem des moralischen Hasardspiels; gar nicht angesprochen wurden etwa die ungleiche Verteilung von Kulturgütern, den Größenvorteil und den meritorischen Charakter von Kulturgütern. Es wurden jedoch drei Feststellungen gemacht: erstens – Kultur ist ganz sicher kein klassisches öffentliches Gut im ökonomischen Sinne; zweitens – das ökonomisch stichhaltigste Argument für die öffentliche Kulturförderung fußt auf Externalitäten und nicht-nutzungsabhängigen Werten; und drittens – das Argument ökonomischer Auswirkungen von Kultur ist zwar laut Wirtschaftstheorie falsch (und wird vor allem oft missbraucht und für zahlreiche problematische Studien und Analysen herangezogen), man könnte es aber nichtsdestotrotz zugunsten der Kultur, des Staates und der Gesellschaft im Allgemeinen umkehren.

 

Für die Zukunft wünsche ich mir viel mehr Studien auf dem Gebiet der Ökonomik der Kulturpolitik, die zu einem großen Teil noch unerforscht ist. Das Thema der ökonomischen Auswirkungen ist nicht das einzige, das noch einer eingehenden Auseinandersetzung mit viel mehr ernsthaften Beweisen und Argumenten bedarf. Die Ökonomik der öffentlichen Haushalte in der Kultur, der Zusammenhang zwischen öffentlicher Förderung und Beschäftigungszahlen in der Kultur, das Verhältnis von staatlichen und lokalen Kulturbudgets, zusammengesetzte Indikatoren im Kulturbereich (und Kulturstatistiken im Allgemeinen), der internationale Austausch von Kulturgütern, Methoden zur Evaluierung der Effekte kulturpolitischer Maßnahmen – um nur einige Themengebiete zu nennen, die zu einem großen Teil bzw. fast komplett offen und unerforscht sind. Es bleibt zu hoffen, dass eine langsame Öffnung der Debatte auf diesem Gebiet, wie sie dieser kurze Beitrag anregen möchte, zur Bewusstseinsbildung über dieses Forschungsmanko und zu aktiverem Handeln in der Zukunft beitragen kann. 

Andrej Srakar ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für ökonomische Forschung in Ljubljana, Dozent an der Fakultät für Wirtschaftswissenschaften der Universität Ljubljana und Chefredakteur der wissenschaftlichen Zeitschrift „Review of Economics and Economic Methodology“.

 

 

[i] Aus dem Slowenischen übersetzt von Julija Schellander.

[ii] B.S. Frey, Public support. In: R. Towse (Hg.): A handbook of cultural economics. Edward Elgar: Cheltenham 2003, S. 389–398.

[iii] T. Bille Hansen,  The willingness-to-pay for the Royal Theatre in Copenhagen as a public good. In: Journal of Cultural Economics 21 (1), 1997, S. 1–28.

[iv] D. Cwi, K. Lyall, A model to assess the local economic impact of arts institutions: The Baltimore case study. Baltimore: Center for Metropolitan Planning and Research the Johns Hopkins University 1977.

[v] B. A. Seaman, Arts impact studies: A fashionable excess. In: A. J. Radich (Hg.): The economic impact of the arts: a sourcebook. Denver, CO: National Conference of State Legislatures 1987, S. 43–76.

[vi] KEA, The economy of culture in Europe. Brussels: KEA European Affairs 2006.

[vii] B. S. Frey, What values should count in the arts? The tension between economic effects and cultural value. Working Paper No. 253, Zurich: Institute for Empirical Research in Economics, University of Zürich 2005.

[viii] Diese bezeichnet die Annahme, dass die Lohnkosten im Vergleich zur wirtschaftlichen Produktivität im öffentlichen Sektor verhältnismäßig stark wachsen, was für die Zukunft Finanzierungsprobleme mit sich bringt.

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